Quelque 1 310 communes, 105 communautés de communes, une multitude de syndicats intercommunaux, 147 cantons, 16 pays et territoires de projet, auxquels il convient d’ajouter deux parcs naturels régionaux, sans évoquer ceux qui sommeillent encore dans les cartons : l’organisation des collectivités locales en Auvergne montre que l’union n’est pas un long fleuve tranquille. Car vouloir bâtir un projet commun, créer des solidarités nouvelles, mobiliser des énergies jusque-là éparses nécessite en premier lieu de dépasser ses propres certitudes, sa seule histoire et de rechercher inlassablement les compromis. Ce millefeuille est le résultat d’une recette bien française : on crée de nouvelles structures, mais, compte tenu des pesanteurs historiques et des forces locales en présence, la simplification administrative, elle, est sans cesse reportée, tandis qu’en Grèce, au Danemark, en Suède et aux Pays-Bas, les fusions de communes se succèdent. Résultat de cette exception culturelle : la France compte quatre fois plus de communes que l’Espagne ou l’Italie, 87% d’entre elles ont moins de 2000 habitants, et nos région sont souvent du mal à peser en Europe face à leurs grandes sœurs espagnoles ou à côté de leurs cousins germains d’outre-Rhin, les Länder allemands.

Des pays en quête de sens
Nouveaux venus dans cette architecture made in France, les “pays” sont en quête d’identité. Après deux lois censées leur donner une assise incontournable (lois Pasqua et Voynet), ils devaient refléter les préoccupations du terrain et s’imposer comme des « fédérations de communautés de communes ». Dix ans plus tard, leur légitimité reste contestée…et leur dénomination ne semble guère éclairer le citoyen. Le citoyen, justement…bien souvent contribuable, reste pour le moins perplexe devant ce labyrinthe administratif, constatant au passage que l’émergence de ces nouveaux territoires de projets échappe bien souvent au suffrage universel direct ! C’est d’ailleurs au nom de ce déficit démocratique et du principe constitutionnel garantissant l’autonomie fiscale des collectivités locales que certains maires refusent cette construction intercommunale. Certes, en Auvergne, ils ne sont plus qu’une poignée, de Saint-Éloy-les-Mines à La Bessette, de Saint-Victor-la-Rivière à Authezat, de Puy-Guillaume à Espirat. Et, parfois, les blocages idéologiques et les évocations institutionnelles dissimulent mal des enjeux directement liés à la maîtrise de trésors de guerre alimentés par la précieuse taxe professionnelle que procurent ici un barrage EDF, là des activités industrielles florissantes.

Le train de l'intercommunalité
Parmi ces irréductibles figure la commune de Saint-Pierre, dans le nord-est du Cantal. Ancien site minier exploité de 1955 à 1982 par la Société centrale d’uranium et des minerais radioactifs, elle a gardé de son activité industrielle des écoulements qui se déversent dans le plan d’eau des Champs des Craux, ainsi que l’a notifié en 2005 une étude de la CRIIRAD*, mais également la manne financière qui va avec. Du coup, ce village de 150 âmes a des allures de petite ville thermale… en apparence.
La commune de Châteldonne ne voulait plus, quant à elle, voir passer plus longtemps le train de l’intercommunalité. Son maire, Tony Bernard, vient de s’engager dans cette aventure collective avec ses collègues de Ris et de Lachaux : «L’intercommunalité nous oblige à nouer un dialogue entre les élus. Et le dialogue n’est pas un exercice toujours facile. Mais moi, j’ai envie que ma commune puisse profiter des outils de solidarité que mettent à notre disposition la Région et le Département. Bien sûr, créer une intercommunalité à trois, ce n’est pas idéal, mais c’est une première étape !» Mieux encore : cette commune du Puy-de-Dôme vient de rejoindre le Pays de Vichy, dans l’Allier. «Les habitants de Châteldon font leurs courses à Vichy, ils y travaillent, mais les élus ne se rencontraient jamais ! La notion de pays permet de passer au-dessus d’une frontière administrative qui n’a aucune réalité dans la vie quotidienne. Sa définition n’a pas été imaginée pour faire plaisir aux élus, mais pour rendre service aux citoyens…»

Projets contre clochers
Pour que cette solidarité entre les territoires ne soit pas qu’un slogan et afin d’éviter la dispersion des fonds publics, le Conseil régional a décidé depuis longtemps d’assumer son rôle de levier. En clair, ses aides financières sont attribuées en priorité aux projets portés par les pays ou les structures intercommunales. Pour cela, la Région a mis au point, dès 2005, les contrats de développement durable du territoire “Auvergne +”. Actuellement, on en compte 90 en cours. « La montée en puissance de ces contrats régionaux montre que la solidarité entre les territoires est possible dès lors qu’elle s’articule autour de projets concrets, explique Jean-Michel Guerre, vice-président à l’aménagement du territoire au Conseil régional. Trop souvent, les frontières administratives ont été imaginées par l’État sans tenir compte des réalités locales, des flux économiques, des bassins d’emplois. Aujourd’hui, ce qui compte, c’est justement de redonner un sens à cette coopération intercommunale. »

La bonne échelle
Ce choix d’encourager une dynamique de projets prenant le pas sur les logiques de clochers n’est pas toujours simple à mettre en œuvre. Malgré les grands discours d’intention, de nombreux élus veulent encore leur salle polyvalente, leur gymnase, leur salle de spectacles, leur piscine… Et peu importent les projets du voisin. Vice-présidente de la Région en charge de la jeunesse et des sports, Anna Aubois expérimente tous les jours ces freins culturels : « Il n’est jamais simple de dire à un maire que la construction d’un équipement sportif participe à l’aménagement du territoire et à la solidarité ; qu’au nom de ces principes, il ne sera pas soutenu financièrement par la Région s’il n’est pas un élément d’une dynamique intercommunale. Il a l’impression d’être dépossédé, que son travail ne sera pas reconnu de la même façon par les habitants de sa commune, c’est-à-dire in fine par ses électeurs. »
Les équipements sportifs ne sont qu’un exemple parmi beaucoup d’autres. Priorité des priorités, l’accueil de nouvelles populations en Auvergne est le cœur des contrats Auvergne +. «Cela n’aurait aucun sens d’imaginer une politique d’accueil à l’échelle d’une seule commune, commente Jean-Michel Guerre. Une famille qui cherche à s’installer en Auvergne a des attentes multiples,comprenant une offre de logements, des propositions d’emplois pour le conjoint, un accompagnement pour les enfants, un maillage de services publics, etc. »

Une nécessaire simplification
Pour l’heure,après une longue période de balbutiements, le mouvement intercommunal semble trouver son rythme de croisière. Mais il faudra encore du temps avant qu’il ne s’impose naturellement dans la culture politique française. « Faire naître une réelle culture communautaire prendra au moins une génération, prédit Michel Guégan, infatigable globe-trotter de l’intercommunalité, qui a impulsé sa montée en puissance dans le Puy-de-Dôme. Notre organisation est encore fondée autour de fiefs électoraux qui recoupent nos anciennes paroisses et qui n’ont rien à voir avec la réalité des projets. Car chacun sait que les problèmes d’emploi ou de développement économique ne trouveront pas de solutions à l’échelle d’une commune. Du coup, pour ne froisser personne, on voit les structures se multiplier, se chevaucher, en éludant systématiquement les questions qui fâchent. Par exemple, une assemblée qui lève l’impôt,comme le font les communautés de communes, doit être l’émanation du suffrage universel. Les citoyens élisent les maires, les conseillers généraux, les conseillers régionaux… Ce principe devra s’appliquer aux conseillers communautaires. »
La question de la fusion des communes, voire de la suppression des conseils généraux, ou encore du regroupement de régions, elle, sera autrement plus délicate à poser. Pierre-Joël Bonté, ancien président de la Région et ancien président du Conseil général du Puy-de-Dôme, jugeait que l’échelon départemental ne se justifiait plus. Un débat que Jean-Michel Guerre prolonge avec doigté : « Le temps fera son œuvre. Et s’il est normal que des résistances se manifestent, les bassins de vie s’imposeront, car ils sont fondés sur des projets concrets, et non sur des frontières administratives plus ou moins artificielles. »

* Commission de recherche et d’information indépendante sur la radioactivité.

1, 2007

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